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郑永年:制度和人如何匹配才能防腐败?  

2015-07-22 14:28:17|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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执政党是否选拔得出和留得住“出类拔萃之辈”,来统治和管理国家和社会是各国都面临的一个严峻的问题。统治和管理社会无非就是两个要素,一个是制度,一个是人。这两个要素必须互相配合才会有效。

 

从前人们普遍认为,如果有好制度,平庸者也能治理好国家。这一看法只对了一半。如果没有一套好制度,最有能力的人也难以治理国家。但是,如果说有了一套好制度,平庸者也能治理好国家,也不符合事实。随便浏览一下世界的治理现状就不难看出,那些被视为制度很健全的制度(包括西方民主),一旦权力落在平庸的政治人物手里,最健全的制度也难以治理国家。

 

因此,尽管在大众民主时代,也就是平民政治时代,如果再谈论政治人物的平庸和卓越,就会被认为是“政治上不正确”,但实际上,每一个社会都在呼吁出类拔萃之辈的出现。一旦平庸者掌权,无论是通过民主选举还是其他方式,大家只是有无奈之感。

 

 “出类拔萃之辈”的变化和中国各种制度改革分不开。自1980年代开始,中国经历了诸波行政体制改革,而伴随每次行政体制改革的便是吏治制度的改革,即公务员制度的改革。

 

今天中国的治理问题面临多种挑战,其背后也有多重原因,但不可否认吏治是其中一个要素。今天的“出类拔萃之辈”去了哪里?中国的吏治出现了什么样的问题?从平民百姓的角度来看,今天吏治的最大特征就是腐败了。从这次大规模反腐败所取得的巨大成就来说,人们对吏治的腐败已经深信不疑。当然,腐败不仅表现为经济上的腐败,它具有更为广泛的含义,例如在干部队伍中,不作为的庸人多起来了。一些人尽管占据重要的干部位置,但无所作为或者消极怠工,效率低下。

 

吏治为什么会变成这样?有几个因素尤其突出。最重要的是中国从农业社会到商业社会的转型。传统上“士农工商”的社会结构的基础是农业社会。改革开放之后,中国很快向商业社会转型,官僚集团优越于其他社会阶层的经济基础开始动摇,对官僚集团的社会认知也发生了很大的变化。

 

尽管中国仍然具有“学而优则仕”的传统,但对中国的“出类拔萃之辈”来说,商业社会意味着他们多了一条选择途径,除了做官,还可以“下海”。1992年邓小平南巡之后,中国就出现了一波干部“下海潮”。此后,商界一直吸引了很大一部分中国的“出类拔萃之辈”。商界吸引“出类拔萃之辈”表明政治领域出现了竞争者。对政治领域来说,如果要吸引和留住“出类拔萃之辈”,就必须具有竞争力同商界竞争。

 

实际上,新加坡和其他一些国家和地区的高薪政策不仅是为了养廉,也是为了和商界竞争人才。政治不是商界,从政者必须具有高尚的道德水平。不过,重视道德并不是说其他因素就不重要了。 如果没有一份体面的薪水,最高的道德也是不可持续的。随着社会经济的发展,这个问题会对中国的吏治构成越来越严重的挑战。

 

其次,在最初的几波吏治改革之后,就没有什么新的进步。最明显的就是政务官和事务官没有区分开来。在1980年代,人们曾经讨论过这个问题,但当时思想不够解放,认为政务官和事务官的分野是西方制度,从而被当时的领导人否决。但实际的情况并不是这样的,不管是什么样的制度,都需要这个分野,仅仅是因为治理所需。中国古代就已经存在制度,并且是当时最先进的,后来西方人学中国,并且加以改进。如果不能把两者区分开来,很难通过政务官的途径,把社会上的出类拔萃之辈吸纳到政权中来。

 

再次,官僚体制的工资制度没有实质性的改革。除了一些经济部门例如国有企业,大部分公务员系统仍然表现为低工资。低工资又表现为两个方面:其一,干部的基本工资远远低于其实际收入,他们的收入的大部分表现为非工资形式的灰色收入;其二,干部工资可以七八年停滞不变。纵览世界,很难在其他国家和地区找得到具有这两个特点的干部工资制度。如果工资七八年不变,干部肯定没有活力和干活动力。在这样的情况下,干部就会想方设法去得到其他灰色收入,甚至寻找腐败途径。

 

也可以把中共十八大以来的反腐败运动理解为吏治改革运动。但 吏治改革的前一部分比较容易,即反腐败,后一部分则非常难,即建立新制度。在反腐败过程中,民粹主义开始抬头,过去一些很左的意识形态因素抬头。一个最显然的例子是工资制度。

 

过去因为受华尔街模式影响过深,国有企业老总的工资水平过高,现在很有必要纠正,目标是为了建设新制度,在确保企业运作不受影响的同时,使得老总的工资回归合理水平。但实际上,纠正的目标演变为去满足民粹主义的情绪。在今天普遍的“仇官”“仇富”的民粹心态下,很多人希望的是官员不吃不喝,就能够为社会提供无偿服务,并且是优质服务。这是乌托邦。当然,民间的这种乌托邦和过于强调干部道德,而忽视物质保障的传统思维,也有很大的关联。如果一种制度不能符合基本人性,甚至与之背道而驰,这个制度很难有效运作,更不用说具有可持续性了。

 

在今天的中国,如果不能解决录用和留住“出类拔萃之辈”这个问题,从长远看,政治必然会沦落为二流政治,政府沦落为二流政府。这样一来,经济社会的进步和国家制度建设就成为一个大问题。 几乎在所有国家,无论是社会经济的发展还是国家制度的建设,都看“关键的少数”,所有这些方面的进步都是需要人来推动的。没有“出类拔萃之辈”,哪会有高质量的国家制度建设,正如没有设计师,就很难出现伟大的建筑一样。从这个意义上,不难理解华盛顿一代对于美国、明治维新一代精英对于日本、朴正熙一代对于韩国、李光耀一代对于新加坡的意义。

 

在中国处于深化改革和发展的关键时刻,录用和留住“出类拔萃之辈”的意义变得如此重要,没有人会去否认。近来,习近平 主席也提出了“关键的少数”的概念,更针对干部不作为的现状提出了“引导大家争当改革促进派”“把想改革、谋改革、善改革的干部用起来”。在中共三中全会和四中全会确定了改革的宏大计划后,最重要的就是要落实改革计划,把计划变成现实。而改革计划的落实则需要“出类拔萃之辈”的干部。不过,如果在操作层面不能纠正民粹主义路线和改善意识形态环境,“出类拔萃之辈”的录用和使用不仅会继续是个大问题,而且会继续流失。

 

如果中国要建设一流的社会,就还需要一流的人才。 如果平庸主义流行开来,一流社会便是空想。

 

郑永年(1962—),浙江省余姚人。中国政治、社会问题与国际关系专家,现任新加坡国立大学东亚研究所所长,中国华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席,《国际中国研究杂志》(国际社会科学核心期刊)和《东亚政策》主编,罗特里奇出版社《中国政策丛书》主编和世界科技书局《当代中国研究丛书》共同主编。

 

历任北京大学政治与行政管理系助教、讲师,新加坡国立大学东亚研究所研究员、资深研究员,英国诺丁汉大学中国政策研究所教授和研究主任。先后获得美国社会科学研究会/麦克阿瑟基金会和美国麦克阿瑟基金会(2003-2005)研究基金的资助。

 

其主要从事中国内部转型及其外部关系研究,主要研究兴趣和领域包括民族主义与国际关系;东亚地区安全;中国外交政策;全球化、国家制度和社会转型;技术变革与政治转型;社会运动与民主化;中国政治与中央地方关系。

 

东方出版社·郑永年系列

 

关键时刻:中国改革何处去

通往大国之路:中国与世界秩序的重塑

技术赋权:中国的互联网、国家与社会

社会发展与社会政策:国际经验与中国改革

大格局:中国崛起应该超越情感和意识形态

中国的“行为联邦制”:中央·地方关系的变革与动力

城市化的中国道路

中国改革三步走

通往大国之路:中国的知识重建和文明复兴

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