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郑永年:从兰考火灾看县级治理弊端   

2013-01-09 09:56:51|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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兰考火灾,彰显了社会基本保障机制的不健全,也凸显了事故发生后的问责之难,很多人将谴责投向个体,但从兰考火灾中,我们更应该了解县级治理的弊端。

《通往大国之路:中国的知识重建和文明复兴》东方出版社

在过去的几千年中,县是中国传统政治中最基本、最重要的治理单位。以前省是不重要的,省只是中央的派出机构,为了治理国家,县一级的官员能够和最高统治者直接对话。

新中国的干部选拔制度开始是党内任命、下管两级,中央组织部门管到省级和地市级,上世纪80年代开始进行干部任免制度改革,改成下管一级。基层官员只需要对他上一级的领导负责,不需要对中央政府负责,这样,县这个中国最重要的地方治理单位在政权系统里就被边缘化了,县级官员的行为和中央政府的意图就容易发生冲突。在形容欧洲封建制度的时候,有一句话叫“我主人的主人不是我的主人”,现在中国典型地表现出这个现象,县级政权和中央政权失去了联系。

县和中央政府之间没有关系,产生了很多恶果。在中国,乡镇治理一直比较受关注。但如果县继续边缘化,今后问题会越来越严重,因为中国的县很大,比很多小国家还要大。它们治理得如何,关系到民众对国家和中央政权的认同。而现在省管县的制度也不会有效克服治理危机,因为这个制度的出发点不是着眼于县的治理,而是为了强化县的经济和财政功能。

县级治理的恶化,也有历史的原因。20世纪90年代经济改革中“抓大放小”,小企业都是县市级的企业,大的都是中央级的企业,在“抓大放小”的过程中,县市企业都放开了,部分县域产生了恶性的私有化和民营化,甚至导致黑社会化。如果遵循公开、透明、竞争的原则,私有化和民营化并不必然导致黑社会化。英国也有私有化,遵循的就是这样一个原则。但在中国当年的县市一级私有化和民营化改革,决定因素是你和官员的关系,大多数进行的是内部交易。这些年来,犯事的县长和县委书记有多少?大家有目共睹。

20多年来,中国最醒目的一个现象就是社会趋于解体。传统的中国社会,县以下是自治的,由乡村士绅凝聚起一个共同体,具有经济、社会和自卫的功能。这种形式持续了几千年,不能说没有效率。1949年以后,执政者把这个自然自治的共同体打破了,把家族势力等东西都打破了,政府曾用人民公社这种行政建制的地方共同体来重建共同体:你接受我的治理,我提供一些基本的社会福利保障。这个共同体的前提是失去流动自由。当时农村很穷,在经济上没有效率,但这个共同体毕竟还是个共同体,有赤脚医生,有学校,当然,水平不高。

改革开放之后,农村的共同体就解体了。解体的原因之一是因为人口流动了,农村的衰败是不可避免的事情,在全世界范围内都是如此,农村的衰败是现代化的一部分。但根据西方经验,在不可避免的衰败发生的同时,国家应该花力气来重建共同体。二元体制下的共同体崩溃了,就要用公民社会来重建。工业化和城市化带来了人口流动,国家保证你只要有公民权,就能得到政府提供的社会保障和各种服务,以及社会上的各种NGO组织提供的帮助。

在西方,政府,尤其是民主政府,是站在社会共同体这一边的,目标是消除资本主义在追逐利润的过程中产生的恶性影响。资本的目标是要摧毁所有的共同体,把所有的东西变成资本,变成资本过程的一部分。民主和资本主义有一个很大的矛盾,那就是,民主体制要遏制资本主义。20年来,中国农村和城市里的共同体都被摧毁了,流出农村的农民没有得到保护,又不容许他们组织起来。西方学者常说政治极权主义,笔者认为现在中国可能的危险在于权力和资本走到了一起,比单纯的资本的力量要大很多,它们形成了一种资本极权主义。

在政治极权主义时代实行的是计划经济,政府和国民之间有一种隐性契约,只给你很低的工资,但是也会提供给你一套保障和福利制度,虽然这种保障只是低水平的。但在资本极权主义的情形下,没有任何契约关系。这个社会里,个体都是原子化的、没有组织的,一旦发生冲突,无法找到可以解决的渠道,就只能诉诸暴力,其危险不言而喻。

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